地方政府行政成本的现状分析
地方政府行政成本支出大致可分为三部分：政府部门用于支付基础设施、教育、卫生等有形和无形公共产品的费用、用于支付公务员工资的人力成本以及行政管理部门用于日常开支的运作成本（如办公经费、公车费用、采购费用等）。我国地方政府开支严重超过财政收入，导致地方政府债务高筑。2010年6月23日，审计署首次披露了地方政府的债务问题。通过审计调查了18个省、16个市和36个县级的地方政府，截至2009年底这些地方政府债务的余额高达2.79万亿元。
一、地方行政管理费支出情况
地方政府管理费、社科文教费是地方财政支出的主力军，湖南省各地市的财政支出（见表一）增长速度同样是不合理的，其中作为湖南省会城市的长沙市财政支出速度更是惊人，增长比率达到了677.24%。财政收入1997年、2007年分别为120.52、483.01亿元，财政收入2007年相对于1997年仅增长了300.77%。长沙市的财政收入仅增长了580.89%。财政支出上升过快严重影响了湖南的经济，加重了企业和人民的负担。
二、地方政府行政成本支出存在的问题
各级地方政府在降低行政成本，整合行政资源，加强行政体制改革方面采取了许多措施，取得了一定成效，但问题仍很突出。这些问题不仅增加了财政负担，影响了社会经济发展，也损害了人民群众的切身利益。具体来说，我国地方政府行政成本存在以下几个方面的问题。
（一）地方财政支出结构趋势不合理
财政结构是否合理直接决定行政成本的高低。地方财政支出中的主要支出2007年以前为基本建设支出、支援农村生产支出及农业事业费支出、文教科学卫生事业费支出、行政管理费支出四部分。湖南省的财政支出的增长速度远超过财政收入增长速度，1978年至2006年的28年中财政收入增长了15.49倍。而财政支出增长了42.52倍，且1978年财政支出与财政收入的之比为84.4%，而发展至2006年仅28年时间，财政支出与财政收入之比为223%，其中1978年行政管理费用为1.88亿元，占总支出的7.69%，基本建设支出费用为7.62亿元，占总支出的31.15%，至2006年行政管理费用为105.83亿元，占总支出的9.94%，基本建设支出费用72.67亿元，仅占总支出的6.83%。从图三可以看出，这种支出结构发展趋势极为不合理，严重影响了湖南经济的发展，也损害了湖南人民的经济利益。
（二）行政人员过多，导致工资成本较高
行政人员的工资成本成为我国地方行政成本中一个较大部分。一直以来，政府被看成“万能”政府，使得各地方政府官员不能认清政府职能，导致政府干预过多，从而各级政府机构反复膨胀、良莠不齐。有关资料表明，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3%，大大高于我国同期总人口的27.1%的增长幅度，财政供养人员占全国总人口的比例由2.1%上升到1996年的3.0%。这意味着在改革初期，全国总人口中，大约50个人养一位“吃皇粮的人”，到1996年已演变为约30个养一位“吃皇粮的人”。近年来财政供养人员不仅没有得到有效控制，相反仍在不断增长。据有关资料，到目前为止，我国财政供养人员已超过3800万人。由于财政供养人员的膨胀，财政负担日剧加重，导致财政支出的相当部分被“人头费”吃掉了，若按平均每人每年一万元人员的经费开支标准计算，财政供养人口一年就需要财政供给的经费支出为3800多亿元，在国家总财政支出中就占了相当的比重。另外，增加政府公务人员给财政造成的压力远不止这些，增加人员还需提供办公设施、养老保障及医疗保障等，如果将这些因素也考虑进去，政府部门每增加一个人，一年至少需增加财政支出3万元以上，由此更加重了财政的负担。因此，目前国家财力增长的大部分用于满足“吃饭”和“养人”。尽管国家财政收入每年有较大幅度的增长，但财政供养的人口每年增加100多万人，加之工资、社会保险制度等改革的因素，近年来，地方财政每年需要增加的工资性支出就占新增财政收入的60%以上，在不少地区新增加的财政收入约有80%以上用于人员的经费开支。这表明，由于“养人”太多，我国财政正在向“吃饭型财政”发展，严重制约了财政调控市场经济和社会事业发展的能力。
（三）政府机构臃肿，行政运营成本高
行政运营成本包括办公费、旅游费、会务费、公车消费、绿化费、通讯费及机关办公楼维护装修费等，在我国行政运营成本较高。政府机构臃肿，工作人员也较多，因此维持其营运的办公成本也相应提高。仅以某县级政府为例，其下设工作部门26个，党委工作部门8个，另行驶各级行政职能的直属事业单位和群团机关9个左右，在加之政协、人大机关和法检两院及议事协调机构的常设办事机构总数为50个以上。为了维持这一庞大的政府机构的行政运营，可想而知花费的行政成本难以估量。这一庞大的政府机构中“官多兵少”，导致政府行政成本进一步增加。另外，某市区政府兴设办公楼，每个办事机构均有一栋四层以上的楼房，平均一个工作人员拥有三间办公室以上，庞大的固定资产投资，严重浪费了资源。另一资料表明，我国各级行政机关仅2005年一年的公车消费就达3000亿元，公款吃喝为2000亿元，公款考察旅游为1000亿元，“三公”消费总额高达6000亿元，占当年国家财政收入的比重高达20%，约为当年国防开支的3倍、全民教育投入的5倍。2006年3月13日，国家行政学院竹立家教授发表在《学习时报》上的《政府管理改革的几个切入点》一文中提出：“2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。甘肃省作为相对贫困落后的省份，其全省的行政公务用车为2.5万辆，年费用为13.4亿元，占到省财政收入的12%左右。
（四）行政成本开支不规范，浪费现象严重
我国地方政府收入来源以及行政成本支出过程普遍存在不规范现象。就行政收入来源来看，我国行政收入的制度化率仅达到50%左右，且这一统计并没有把制度外行政收入计算在内。还有资料显示预算内、预算外及制度外行政收入三部分各占三分之一，以此推算可知，我国政府行政收入的制度化率仅为33%，有约为一半的预算外收入作为行政成本支出来源渠道，因此预算外和制度外的比重也就更大，这就表明行政收入来源缺乏制度化渠道，必然助长不规范的行政成本支出。在行政成本支出方面，对行政成本的约束缺乏刚性的制度，对行政成本一般不作效益与风险评估，财政对资金的拨付前，一看上年的基数，二看领导批示，三看人际关系。对资金拨付后一般不进行跟踪检查和过程管理，更不可能进行效益的评估。《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出：发现了违规40.5亿元，损失浪费4.67亿元，分别占审计财政拨款额的3.5%和0.4%。
（五）行政机关权力过大，隐形成本高
在我国现行体制下，政府是一个“全能型”政府，政府机关的权利也越来越大，导致腐败催生。政府规模的扩大，使得政府在经济活动中的范围区域也越大，从而发生寻租现象的可能性也就越高。政府特许、配额、许可、批准、同意、特许权分配等，都意味着政府有可能会造成任意的或人为的资源稀缺，意味着寻租的潜在出现。因此，给权力寻租造成了具大的空间。个别单位或个人为谋求这些稀缺资源，获取超额利润，从而想尽办法争取各种权利，这也将导致寻租腐败现象的产生。腐败份子为了寻求租金，任意扩大其行政权力，使资源配置扭曲，使政府声誉及其在公众中的形象受到严重破坏，妨碍了公共政策的制定与执行，政府职能的运转速度下降，从而导致政府行政成本上升。在我国，行政权力在执行过程中往往隐含着一些人们视而不见的巨额隐性成本。英国的艾克顿爵士就曾提到“不被制约的权力，定将导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。据美国《商业周刊》转引“卡内基国际和平基金会”学者所撰写的报告说，贪污与腐败给我国每年造成的赋税与关税损失占到gdp的8%。我国学者胡鞍钢教授认为，在20世纪90年代后期，中国因腐败造成的各类经济损失保守估计高达年均9875亿元至12570亿元之一数值之间，占到gdp的13.2%到16.8%。这一数值比一年的财政收入还多。另据不完全统计，目前有4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携了公款50多个亿在逃。
（六）行政决策失误，损失成本高
中央再三强调政府决策时要科学化、民主化，但时至今日，一些地方政府部门仍然没有走出决策失误的怪圈。决策失误是最大的失误，导致的损失不是一个企业的损失，而是一个部门仍至一个地方的经济损失，因此，政府行政部门的失误决策、错误决策造成的经济损失或重大浪费现象，一直备受各级政府部门的关注。从国际视角看，我国的决策失误率达到了30%，而西方发达国家却只有5%左右。我国行政决策失误的案件是层出不穷。2009年11月24日，海口市工商局发布消费警示称，统一企业（中国）投资有限公司生产的蜜桃多汁砷超标。作为地方政府机关的海口市工商局，一句“砷超标”就造成了一个企业超过10亿元的巨额损失，几乎将统一企业推到崩溃的边缘。到了2009年12月1日22时左右，海口工商局又通报了一个截然不同的消息，称“统一”3种饮料检测结果是合格的。截然相反的初检和复检结果、扑朔迷离的执法过程，使公众对这一案件产生了诸多疑问。但海口工商局称该案件负主要职责的局长已被调走，此事也就不了了之。国家审计署审计长李金华2005年6月向全国人大常委会提交的审计报告中指出，由于决策失误、管理不善等原因造成的损失高达145亿元。
参考文献：
[1][美]詹姆斯.布坎南.寻求租金与寻求利润[m].北京:中国经济出版社,1993.
[2]许海汇.县级政府行政成本研究[d].贵州:贵州大学,2006(5).
[3]刘尚希主持的“国家计委发展规划研究项目一财政部课题组”.中国公共财政管理体制研究[r].2000,4.
作者简介：邓姣（1964—），女，湖南岳阳人，湖南商学院会计学院副教授，研究方向：人力资源会计。
