我国地方政府财政支出的影响因素研究及政策建议
摘要：三十年来我国地方财政支出规模呈现先下降后上升的u型走势，且近几年地方财政支出规模日益膨胀。本文在结合我国具体国情的基础上，通过西方财政支出增长理论来解释我国财政支出增长，分析中国地方财政支出的规模影响原因及其影响程度分析，并就有效合理控制地方财政支出规模这个问题从明确地方政府职能的界定，优化财政支出责权结构；完善政府支出的预算编制执行体及监督体系，保障财政支出效率和调整政府支出的结构比例，合理化分类支出的规模等三个方面提出了相应的政策建议。
关键词：政府财政支出规模 财政支出影响因素 政策建议
一、引言
财政支出是财政活动对经济的影响作用的主要表现方式，是政府实现干预和调节经济的职能的重要手段。自19世纪后期近代财政学奠基人阿道夫·瓦格纳开始，国外经济学家们就开始关注政府规模的增长，财政支出增长成为广泛讨论的问题。自我国改革开放以来，财政体制改革不断深化，财政支出对于经济发展具有深远作用。
鉴于我国历经从计划经济向社会主义市场经济转变的发展历程，西方财政支出理论对于我国财政支出增长的解释需要结合我国特殊国情来分析。本文试图分析我国财政支出现状，并探讨财政支出的影响因素对我国地方政府支出影响的程度和方向，并对于如何合理化财政支出规模提出了政策建议。
二、关于财政支出增长理论的文献综述
（一）适用于解释需求方面的理论
1、瓦格纳法则即“公共支出不断增长法则”，法则认为许多公共物品比如教育和福利的需求具有正的收入弹性，当收入增长时，财政支出会随之以更大的比例增长。david l.lindauer认为瓦格纳法则适用于需求的传统分析。
2、消费者偏好理论。stiglitz等认为财政支出的增长是由于公民（即消费者）对于财政支出的偏好大于对其私人支出的偏好。musgrave认为消费者对于公共产品的需求主要源自一下原因：自然垄断的行业生产更适用于公共生产、公共生产的雇佣关系更受劳动者欢迎；公共生产可以创造就业，并有助于改善劳动力市场的结构性失衡。
（二）适用于解释供给方面的理论
1、不平衡增长理论。baumol认为在工业化发展进程中，由于部门间的技术发展速度的区别，服务部门的生产力增长慢于非服务部门，但部门间工资水平相同。由于政府组织的公共生产集中于服务密集型产业，所以政府提供公共产品和服务的水平保持不变的情况下，政府生产的成本就会加大。
2、财政支出规律。财政支出具有向上的刚性，导致支出规模呈现增长的趋势。peacock和wiseman认为，政府财政支出应该紧密结合国民对税收水平的容忍程度。如果政府意图通过政府储蓄来提高国民储蓄，那么税收收入将更多的转化成财政支出。
（三）经济发展理论
david l.lindauer认为对发展中国家来说，需要考虑到其特有的时代背景：经济发展理论和宏观调控理论的壮大，对发展中国家公共部门的的扩张产生了深远影响。发展理论模型重视发展中国家市场失灵的范围，平衡增长、重新再分配和需求战略等都要求有大政府。研究经济增长源泉的部分理论认为人力资本起到重要作用，这一思想使得政府倾向于在教育和医疗等领域支出更多。今后随后的理论强调市场才是经济增长的动力，政府不是经济增长的源泉，但是早期的理论仍然产生了深远影响。
三、我国政府财政支出规模的现状
（一）我国地方政府财政支出占比呈上升趋势，绝对规模日益扩大
我国地方财政支出占全国总财政支出的比重一直处于稳步上升的趋势（ 从1980年的46%上升到2011年的85%） ， 这表明地方政府财政权力大幅度提高，财政支出规模达到前所未有的程度，我国的财政支出结构显示我国的财政支出以地方财政支出为主要内容，故本文拟重点以地方政府财政支出为主要分析对象。
自1978年改革开放以来，我国地方政府财政支出的发展趋势验证了公共支出不断增长法则（瓦格纳法则），其绝对支出额规模持续增长。我国政府的职能范围不断随着经济的发展而扩大，经常采取干预和调节经济的动作，这都需要采用财政支出的手段，导致支出绝对额规模的不断增加。我国地方政府的财政支出在1978年为590亿元，之后持续迅猛增长，到 1990年已达到2，080亿元，接近1978年规模的4倍，到2011年地方支出达到 9，2734亿元，为1978年规模的157倍。在1990年以前，地方政府财政支出绝对额规模一直相对较小，主要是因为经济总量规模有限，经济发展水平尚不高。1990年以后，我国经济实现飞速发展。1990年中国人均gdp增速只有2.3%，但1990年以后每年增速都保持在7%以上，这大力推动了我国地方财政支出规模的爆发增长。
（二）我国地方财政支出占gdp比重呈 u型趋势
衡量政府规模的指标有多种，本文采取的是衡量指标是普遍采用的财政支出占gdp的比重，因为这一指标更贴近实际，表现为财政对gdp的实际使用和支配规模，能够更全面、准确的反应财政对经济运行的调控能力。
尽管地方财政支出占全国总财政支出的比重从1980年的46%上升到2011年的85%，地方财政支出占 gdp的比重并未稳步上升，而是呈现出先下降后上升的趋势：从1978年的16.2%下降到1995年的7.9%，之后又逐年上升至2011年的19.6%。不难发现，地方财政支出占 gdp的比重呈现u型趋势，财政支出/gdp在2000年以来上升了9.2个百分点，说明中国地方政府自财政分税改革以来财政权力已达到历史最高位，地方政府财政规模比经济增长的速度还要快。
四、我国地方政府财政支出规模影响因素分析
我国快速增长的地方财政支出规模受何因素影响？其占gdp比重的u型趋势有何解释？笔者拟从地方政府收入水平、预算软约束条件、城镇化率、人口规模增长、收入分配、市场机制、财政分权七个方面来探讨我国地方政府财政支出的影响因素。
（一）地方政府收入水平
地方政府的收入水平高低直接影响到地方财政支出的规模。我国计划经济阶段，地方政府的财政收入水平对支出的影响相对较小，因为财政支出主要依据计划体制而定。但在1994年以后，随着经济体制改革的不断深化，地方财政收入对支出的正向影响开始变得显著，财政收入水平的增长引起财政支出规模的更大幅度的增长。
（二）预算软约束
由于地方政府的财权还处于界定不够清晰的状态，地方财政收入权和支出权的在结构上存在一定程度扭曲，体制原因导致我国地方政府一方面财政收入规模不断膨胀增长、另一方面对于公共产品和服务的提供仍存不足这一矛盾现象。在预算软约束条件下，庞大的政府行政费用支出没有明确和具体的控制体系，地方政府行政开支占政府财政收入的比重持续走高。改善财政收支效率，预算软约束问题必须得到解决。
（三）城镇化率
2011年我国城镇化率达到51%，首次超过50%，这一数字的背后是多年来政府对于基础设施建设的大力投资。在快速城镇化阶段，地方政府对于基础设施建设等领域的重视，促进了地方财政支出的持续增长。
（四）人口规模增长
人口的增长对于财政支出规模的影响总体呈现正向作用，但在经济的不同发展阶段其影响程度有所不同。在计划经济时期，我国财政支出规模并没随较快的人口增长而有有较大幅度的提高，因为计划下的财政活动并没有充分考虑财政支出对于社会公共需求的满足，而人口是社会公共需求的一个影响因素。随着我国市场化体制的引入和财政体制改革的不断深化，人口的增长速度促进地方财政支出规模的膨胀。
（五）收入分配
随着我国社会主义市场化经济的建设，收入分配不公问题日益严重，成为一个突出的社会问题。居民收入差距日渐扩大，一定程度上制约了经济发展。为了调整收入分配结构、缩小收入差距和保持社会稳定，政府需要确保社会保障全面覆盖、加强对低收入人群的转移支付、提高国民教育支出，这将促进地方政府财政支出的增长。
（六）市场体制
政府职能和市场功能的界定是经济改革的重要内容之一。改革开放以来，我国由计划经济逐渐过渡到市场经济，政府和市场作为资源配置的两大主体，在市场成为调节经济的主导力量之后，政府相应的职能范围有所改变，继而引起政府财政支出结构的变化，进而导致财政支出的规模发生变化。尽管政府职能范围在市场经济的建设初期会有所缩小，但是随着经济市场化的逐渐成熟，政府职能并不会随着市场化程度提高而无限减少，政府仍然起到对经济活动的宏观指导作用
（七）财政分权
我国自1978年以来的从集权到分权、从收权到放权的体制改革过程中，许多本来由中央承担的职责逐步下放给地方政府，地方政府具备了更大的资源支配权力，但来自中央的自上而下的监督机制和来自社会公众的监督都存在一定程度的缺失，导致权力和约束的失衡。这种失衡引起地方政府财政支出的急剧膨胀，
五、政策建议
（一）明确地方政府职能的界定，优化责任结构
改革开放以来，我国经济逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，政府职能范围随之进行变革。在当前的市场化环境条件下，由于计划经济的遗留影响，政府职能的定位仍存在越位和缺位影响。需要进一步确定。调整政府职能，明确相关责任，将有助于优化地方支出，提高财政支出的效率。
（二）调整政府支出的结构比例，合理化分类支出的规模
平新乔的研究认为，我国地方政府财政支出占gdp的比重在国际上都是高的，所以地方政府公共支出的问题更多的是支出结构的不合理。在当前的地方财政支出中，行政管理支出等规模相对过高，教育和社会保障支出等规模又相对过低，所以优化地方政府支出结构，对于提升政府职能效用是很重要的一个环节。地方财政支出未来的重点应该在于教育、医疗和基础设施建设等促进社会稳定性的公共产品和服务，减少对于经济建设的干预和行政管理的支出。
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