【台湾研究】任晓：台湾关于东海问题的研究与政策

台湾政治大学“2015两岸暨国际学人研究奖助计划”的支持

在中国大陆，早先就有人指出过国人海洋意识的淡薄以及加强海洋教育和海洋事务相关工作的重要性。

一段时间来，海洋意识的淡漠状况有了一定的改变，海洋工作也得到了重视和加强。

无独有偶，台湾学者也曾指出：“传统上一般人对海洋的问题实在很不重视……就海而言

我们通常把它视为国土的边缘，我们始终不曾把它看成国际资源的一部分，而是把它看作篱笆，视为屏障……”

由不少事例都可看出海峡两岸对海洋的漠视和理念的落后。其实，海洋事务是国家总体力量的表现，海洋事务尤其需要长期的经营管理

而不是就某些特定的或突发的事件临时性地加以处置。海洋事务一定要从整合的观点处理，有政策、有法制、有组织，且有计划地全盘推动和经营。

２０１２年，由于日本对钓鱼岛实行所谓“国有化”，中国和日本之间围绕钓鱼岛领土主权之争爆发了一场严重危机，引发各方一系列强烈互动。

海峡两岸在东海的领土主权和历史认知问题上存在很大的交集，彼此立场接近，但在具体政策上并无协调。

不过，领土主权争议只是涉及东海的诸多问题中的一个，相关问题还包括东海海洋划界、油气资源开发、渔业权益、专属经济区和大陆架界限等等。

多年来，台湾学术界对这些问题进行了不少研究，发表了可观的研究成果，值得大陆学界注意和借鉴。

笔者通过在台实地研究，访谈相关学者专家，全面掌握了有关资料，形成一份初步的总结报告。

本研究的基本目的是助益两岸学术界的相互了解和沟通。经由尽可能广泛地阅读文献

辅之以对有关学者专家的访谈，笔者试图较完整了解和掌握台湾学界东海问题相关研究的整体状况。台湾从事东海问题研究的学者大致由四部分人士组成，即：

（１）历史学者；（２）国际法学者；（３）政治学者；以及（４）其他方面学者。他们分布于“中研院”近代史研究所、欧美研究所、亚太区域专题研究中心等研究机构

政治大学、台湾大学、台湾师范大学、台湾海洋大学、高雄中山大学等高等院校，以及远景基金会、亚太和平研究基金会等智库。

相关研究成果除专书外较集中地发表于《问题与研究》、《远景基金会季刊》、《亚太研究论坛》、《战略安全研析》、《战略与评估》等刊物。

总体而言，台湾学界对东海问题的研究少于对南海问题的研究，比如，《问题与研究》从作为月刊的后期到双月刊再到季刊的十余年间，始终没有东海问题的论文发表，但有南海问题的论文发表。

这种状况一直持续到２０１１年的第５０卷，才见到有涉及东海问题的论文刊发。

在早期，台湾学界对东海问题的研究主要围绕着钓鱼岛（台湾称钓鱼台列屿）问题及大陆架（台湾称大陆礁层）问题展开，从历史或国际法的角度进行研究

有代表性的如丘宏达《关于中国领土的国际法问题论集》中的相关论文和马英九的《从新海洋法论钓鱼台列屿与东海划界问题》等。

近年来，台湾学界对东海问题的研究主要围绕中日钓鱼岛危机、马英九当局的“东海和平倡议”、台日渔业协议、东海防空识别区等问题展开。

下面试从五个方面分论台湾岛内近年的东海研究和海洋政策。

（一）钓鱼岛问题

钓鱼岛问题存在多年，相关研究也已进行多年，台湾学者认为“钓鱼台列屿为台湾之附属岛屿班班可考”，然而由于历史和现实的原因，却始终是中日之间的一个悬案，多年来纠纷不断。

远的不说，最近这次钓鱼岛危机爆发前后，马英九当局于２０１２年８月７日提出了“东海和平倡议”，其内容由五点组成，也即相关各方：

第一，应该自我控制，不升高对立行动；第二，应该搁置争议，不放弃对话沟通；第三，应遵守国际法，以和平方式处理争端；第四，应寻求共识，研订东海行为准则；第五，应建立机制，合作开发东海资源。

东海和平倡议提出的背景，是中日钓鱼岛争议升级并演变为危机。该倡议表示的意见，实即主权在“中华民国”

中国大陆、台湾和日本三方共同开发钓鱼岛资源。这反映了台湾当局在钓鱼岛争端上的态度和立场。

虽然日本方面表示无法接受马英九提出的东海和平五点倡议，但愿考虑与台湾在钓鱼岛问题上合作。

而台北方面的基本立场，也由两方面组成，即一方面，“钓鱼岛主权不会让步”，另一方面也表示两岸不能联手保钓。

换言之，也就是“主权属我”，同时对两岸联手深具戒心。台湾学者认为，相对于南海主权争议的被动因应

“东海和平倡议”的提出是一种主动性的政策宣示，而且希望循着和平基调，透过搁置争议的方式，缓和因为钓鱼台领土主权及因为华人保钓运动与日本国有化主张所可能发生的冲突。

也估计到如果中国大陆和日本对于此项倡议没有积极回应，未来发展成果可能难以乐观期待。同时认为应坚持回避两岸联合保钓。

（二）东海油气勘探开发问题

台湾学界研究了台湾方面和大陆方面分别进行的东海油气勘探和开发努力，认为中国大陆在海域资源勘探政策上

是以自力勘探为先，在改革开放后才决定与外资合作。中国大陆在东海海域是以勘探无争议地区为优先目标，并采取自力勘探及与外资合作的模式。

平湖油气田的投产标志着中国大陆独自勘探的成功。不过从平湖、天外天的投产数量来看，东海并非中国大陆油气的发展重点。

台湾学界也研究了中日东海油气田争端以及一度初露端倪的共同开发问题。比如发表于２０１２年６月的一项研究指出

中日具体执行共同开发时，将会面临不少困难。针对龙井油气田海域的开发，中日将就具体开发的海域和方式进行协商。

至于春晓油气田，则将讨论日本法人的出资比例以及权益分配问题。双方必须将达成协议的内容写成条约

由两国政府批准，因此距离实际的共同开发，还会有一段波折。这一看法为后来的实际发展所证明。

（三）冲之鸟问题

冲之鸟位于琉球群岛和关岛之间，涨潮时露出海面的面积不到１０平方米。中日的争议焦点在于冲之鸟是“岛”还是“礁”。

冲之鸟如果被认定为岛屿，就意味着日本可增加４０余万平方公里的专属经济海域权利范围。

根据海洋法公约第１２１条规定，岛屿的成立需要三个要件：

（１）岛屿须是四周环水，并在高潮时高于水面形成的陆地区域

（２）除第三款另有规定外，岛屿的领海、毗邻区、专属经济区（台湾称专属经济海域）和大陆架应按照公约适用于其他陆地领土的规定加以确定

（３）不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。

据此，中方认为冲之鸟是礁不是岛，并应据此进行相应的国际法上的权利认定。根据相关国际法，冲之鸟礁不应享有专属经济海域和大陆礁层。

台湾军事学者沈明室认为，从军事上看，以冲之鸟为核心划出专属经济海域以及大陆礁层的认定，会大幅限缩或阻隔中国海空军在西太平洋的活动。

进入２１世纪以来，海洋政策有不少新发展。２００１年３月，“行政院”研究发展考核委员会发表《海洋事务白皮书》。

２００４年１月，“行政院”海洋事务推动委员会成立，作为跨部会、跨领域、多面向及总体性的推动平台

同时确定以“生态、安全、繁荣”为发展目标。海洋事务推动委员会成立后，拟订了《海洋政策纲领》（２００４年１０月）。

２００６年４月，又发表了第二版《海洋政策白皮书》。该版白皮书的特色包括：

（１）架构更为完整：以海洋政策纲领为基础架构，内容包括现况、重要性、政策目标、策略和工作项目。

（２）建立白皮书检讨机制：确定每五年通盘检讨一次。

（３）扩大涵盖面：兼顾内外海洋事务，将内容扩增为七大领域，并重视大陆礁层（即大陆架）权利主张。

（４）建构管理机制：包括建立专责组织，并且完备配套措施，包括建立海洋发展指标、智库、保育基金等相关配套管理机制。

（５）增列台湾特性描述：强调海洋台湾整体性，新增海洋自然、人文环境说明，并新增海洋资源基础资讯。

（６）保育和利用并重：建立监控和预警制度、提升污染应变能力、保护自然海岸、实施复育计划等制度。

（７）推动海洋新科技产业：包括海洋深水层、生计产业、优质渔业等等海洋资源之应用。

（８）参与国际科技研究：积极参加大型国际海洋研究计划，并强调加入国际海洋研究组织。

（９）完备相关资讯：海洋相关法令、管理体制分工、资料库、国际公约等相关资讯的建制。

海洋事务推动委员会开展的工作还包括拟订《海洋事务政策发展规划方案》、《海洋教育政策白皮书》等作为政策开展方向

举办“海洋事务研讨会”和“台湾周边海域研讨会”，设置“行政院”大陆礁层调查小组，办理“２００５台湾海洋年系列活动及成果发表会”

审议设立“东沙环礁‘国家’公园”，进行“行政院”大陆礁层调查计划以及涉外海洋事务、海洋人才、日本海洋政策、海域功能区划等研究，逐步建立海洋事务的管理架构及量能

可见相关工作颇为活跃，并有一定成效。马英九上台后，提出“蓝色革命，海洋兴国”口号，认为２１世纪的海洋是机会，也是责任，是新经济的资产。

要改转陆权支配的思维，让台湾成为海陆文明荟萃之地。过去两岸对立，海岸线长期警戒封闭，现在要把握机会，重新发展海洋政策。

马当局提出，要维护海洋资源永续发展，将依据国际海洋法所赋予的一切权益义务，积极推动“蓝色革命，海洋兴国”，并确定政策纲领为：

（１）统一海洋事权，维护“国家”权益

（２）强化海洋科教，全民守护海洋

（３）发展海洋产业，推动互利共生

（４）落实永续发展，世代均享海洋

（５）掌握台湾优势，迈向海洋“大国”。

直至“行政院”提出《海洋委员会组织法草案》，进一步彰显了对海洋事务的重视。设立“行政院”海洋委员会的理由

在于台湾四面环海，具有特殊战略位置，原应以海立基，但受限传统“重陆轻海”思维，普遍缺乏海洋意识，且海洋事务分散在２３个部会

缺乏系统规划及管理，亟需统合海洋相关政策规划、推动及协调的专责机关。

２０１５年６月，海洋委员会组织法在“立法院”获得通过，明定“行政院”特设海洋委员会掌理海洋总体政策

环境保护规划、海域与海岸安全等海洋事务统合事项，并设海巡署、海洋保育署为次级机关，执行巡防和保育事项。

台湾应该遵循“坚守主权、和平解决、共同开发”的原则，加强专属经济海域的渔业巡护作为，采取“不冲突，不退让”的处理态度

对他国渔船和海洋测量船采取强势驱离作为，以确保海域“主权”权利与资源利用。对东海安全相关问题，台湾学界也进行了较为密切的跟踪研究。

其中较突出的是对２０１３年１１月大陆方面宣布划设“东海防空识别区”后进行的分析研究。

台湾学界认为，“东海防空识别区”涵盖有争议的钓鱼台，其针对性相当明显，意图透过法理宣示等举措

挑战日本拥有钓鱼台实际控制的“事实”，在钓鱼台主权问题上形成与日本对等的抗衡地位。

划设东海防空识别区也是反制他国海空军对大陆抵近侦察的行动，大幅提升对空间区域的争取与控制。

同时也正确地指出“东海防空识别区”是中日钓鱼岛冲突的延伸。就台海两岸而言，为避免日后双方机舰在周边海空域产生误会

导致摩擦和发生军事误判的情况，两岸应共同协商如何解决防空识别区重叠的问题，制订相关行为规范

诸如形成互不越界的默契、划设暂定执法线、建构相互通报制度、共同发展“紧急安全程序”以降低危机因应之不确定性等。

另外，亦可进一步以此作为催化剂，积极营造有利于两岸“和平发展”和建立“军事互信机制”的环境

以减少歧见，降低双方当中任何一方计算错误或者误判的风险，避免引发意外，进而逐渐形成共识，建立两岸交流的架构与秩序。

２０１４年２月２６日，马英九在“东亚和平与安全研讨会”上发表《东海空域安全声明》

呼吁各方协商制定东海行为准则，建立多边协商机制，并提出三点主张：一是基于东海和平倡议精神，各方应遵循国际法，以和平方式解决争议

并确保东海海域、空域安全，维护飞航自由并促进区域和平；二是对直接影响区域飞航安全的东海防空识别区重叠问题，各方应尽速展开双边协商

必要时刻采取“暂时”措施，避免冲突与误判发生；三是各方都应在互信、互利的基础上，共同协商建立涵盖海域和空域的东海行为准则

并尽速展开区域多边协商机制，促进东海永续和平与长期合作，提升区域安定与繁荣。

第一，先务实解决渔权问题。根据《海洋法公约》第七十四条第三款的规定，对于双方仍存有主权争议及重叠水域划界仍存有歧见的水域，可导入“暂定水域”之临时性安排。

第二，提防日本的中线主张。中日渔业协定界限的设计，是从双方现在的领海基线算起各向东西５２海里的中间区域

双方在不足４００海里宽度的海域中面积各占一半，是中线的翻版。台湾方面应提防日本的中线主张，防止对台湾的专属经济海域和大陆礁层划界产生负面影响。

第三，在争议处折衷处理。第四，掌握契机创造有利的谈判环境。必要时可调和妥协以求双方同意，但不可一味让步。

２０１２年钓鱼岛危机爆发后，日本为防止中国大陆和台湾联手共抗日本，转而愿意在多年间停滞不前的日台渔业谈判问题上对台作出让步。

台北则利用日本的这一心理，努力透过台日渔业谈判争取台湾渔民的“渔业权”。于是，在危机仍在进一步发酵之际，台日就渔权先行展开对话协商。

双方遂于２０１３年４月签署“台日渔业协议”。历经１７次渔业谈判才达成的协议，就日本而言，是其为防止两岸联手保钓对台湾所做的重大政治让步。

台北方面则有其自身的考量和研究，包括为台湾渔民谋取实际权益。由于“台日渔业协议”的签订

台湾渔民盼到了落实于文字的双边协议，每年渔季都会发生的驱离、扣船事件在很大程度上有望避免。

钓鱼岛周边１２海里的领海，并不包括在协议适用海域之内。协议各项规定不损及双方原本各自“主权”及海域主张等相关国际法各项问题上的原则和立场。

“协议适用水域”让台湾渔民作业海域范围扩大约４５３０平方公里区内主要渔获有多种鱼类，据称这些鱼类的捕捞量未来可显著提升，预估区域内的渔获捕捞量可提高一成左右。

造成中日两国大陆架和专属经济区的部分重叠。加上《联合国海洋法公约》对海岸相邻或相向国家间海洋划界原则规定得过于笼统

导致中日两国分别提出了有利于己方的划界原则立场。按台湾学者的概括，中日间的东海划界分歧主要有三点。

一是关于划界原则：日方坚持适用“中间线”原则；中方则主张东海海域划界应遵循自然延伸原则和衡平原则。

二是冲绳海槽的地位：日方认为中日位于同一个大陆架，主张冲绳海槽只是东海大陆架上的偶然凹陷

不构成划界的地理标志和法律效力；中方则认为，冲绳海槽是中日划分大陆架的天然分界线，中日不共有同一个大陆架。

三是钓鱼岛的主权归属与划界效力：日本坚称其对钓鱼岛拥有主权，主张钓鱼岛在划界时应享有２００海里专属经济区和大陆架权利

中方则认为钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国固有领土，在东海划界时并不以这些岛屿为基点。

这些概括和厘清是基本准确的。东海海域的海洋划界问题，由于种种复杂原因，过去从未进行，因而留下了许多悬而未决的问题

相关各方也缺乏经验。但进行这项工作之必要性显而易见，将有助于逐步解决历史遗留问题，为取得双赢合作的最终结果创造条件。

从２０１５年下半年开始，中华人民共和国政府与大韩民国政府开始就相关海域划界展开谈判，有望逐步积累经验，探索路径。

台湾国际法（尤其海洋法）学者所进行的相关研究，值得大陆学界注意并了解。以上五方面，互有联系而又各成一相对独立的问题

构成东海问题的相关面向，且都具有相当的复杂性。台湾学界对以上问题都进行了一定的研究

发表了不少研究成果，总的来说不失严谨的态度和平衡的分析把握，应得到各方的注意和重视。（注释略）