我国城市土地利用的问题与对策
【内容提要】我国城市化进程的加快使得在城市土地利用过程中，用地规模扩张过快、土地利用效率低下、用地结构失调等各种问题日益突出，而城市土地利用规划功能又相对较弱、管理尚不完善。政府既是规则的制订者、执行者，又是市场的管理者和交易者，对政府行为缺乏有效监督和制约，乃是我国土地资源流失与失控的深层次原因。应以土地权利为核心，以物权理论为基础来构建、创新土地产权制度，健全土地法律责任制度。针对这些问题提出了从系统的角度进行城市土地利用和规划，以城市发展规划为总领，合理控制各类土地的使用，促进土地资源的集约利用与城市生态经济系统的协调发展，以及城市土地利用规划的对策建议。
【摘 要 题】城市规划
【关 键 词】城市土地/集约利用/系统协同/城市土地利用规划
【参考文献】
[1] 李志民，周宝同．城市化进程中的土地问题．国土资源，2005(6): 20 —23.
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随着我国社会经济的不断发展，近几年我国城市化进程逐步加快，对自然资源和生态环境等产生了较大的影响和冲击，引发了一系列的矛盾和问题，其中尤为突出的是土地问题。有数据资料表明，近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。这就要求我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。
一 我国城市土地利用中存在的问题
近年来，随着我国城市化步伐的逐步加快，我国在城市土地利用方面存在的问题日益暴露出来，主要表现在以下几方面。
1.城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐
目前全国共设有660个城市，两万多个建制镇①，2005年我国的城市化率达到43％，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积2000年为2.24万平方公里，2003年达到2.83万平方公里，2004年全国城市建成区总用地面积约3万多平方公里①，年均增长8％左右，远远超过城市化的速度。并且，一些地方在城市建设过程中，以产业园、软件园、物流园、大学城等多种形式，大量圈占土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长的城市用地需求。
2.城市已占用土地利用效率低下
在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低下，绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。据国家有关部门统计，目前全国城市有闲置土地、空闲土地、批而未供土地近400万亩，占建设用地的7.8％，城市人均用地面积明显高于亚洲近邻国家和地区，例如去年北京市经清理后，仍有占而未用土地144平方公里，按建设用量10年也用不完①。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到集约用地的要求。
3.城市用地结构比例失调
我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％—30％之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％—25％之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％。此外，全国城市人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低5—10个百分点[1]。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。
二 我国城市土地利用规划管理中存在的问题
城市土地利用规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我国的城市土地利用规划功能较弱，对用地的管理尚不到位，主要表现在以下几个方面。
1.城市土地利用信息管理不完善
城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况，是对各类城市用地进行有效控制、提高土地利用集约度，开展城市土地利用规划的基础。目前我国大部分城市的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足，一些建设项目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移，相关统计数据不能做到及时更新与存储；记录在案的资料繁杂、混乱，缺乏系统规范的整理，不能将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。规划部门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等问题管理不到位。
2.土地规划与城市规划不相协调，与经济发展不衔接
目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同[2]，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土地利用规划的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。
3.缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱
我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划[3]。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划则关注较少，尤其是土地利用详细规划，如前所述城市土地利用规划内容只在土地利用总体规划与城市规划中部分体现。近几年，由于城市低效用地问题严重，2004年国土资源部发布了《工业项目建设用地控制指标（试行）》，上海市编制了《上海市产业用地指南》，浙江省发布了《浙江省工业建设项目用地控制指标（试行）》、《浙江省商业、住宅、办公建设项目用地控制指标（试行）》等多项规范文件。但这些文件也仅从某类用地的角度对城市用地进行了控制，而缺乏对城市用地的系统性、整体性的规划。
从以上可以看出，我国的城市用地规划还相当不完善，难以改变目前的土地利用状况。要彻底解决城市土地利用中存在的问题，就需要从一个全新的、系统的角度去审视城市土地利用的规划问题，从促进土地系统与社会经济系统的契合，促进城市系统有序、健康发展的角度加强、完善规划功能，对城市用地进行合理的控制。
4、我国城市土地市场运行中的主要问题以及原因
(一)土地产权制度结构单一。
长期以来，城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享，现有法律未作明确界定；土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失；国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等，法律规定只有国有土地才能直接入市，集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义上垄断了土地供应。
(二)土地市场机制欠成熟。
划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30％的出让金，从各地实际运作来看，达到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而为了少缴或不缴出让金难免形成“隐形土地市场”，造成大量国有资产流失，加剧了社会分配不公的矛盾。其次，协议出止土地比重过高；租税费体系庞杂、杠杆功能失调；城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅游用地等需求量迅速增加，造成耕地锐减。
(三)现有立法规定滞后。
土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者，可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起过分的批地热情，为未来政府带来财政上的困难，有悖代际公平原则，更不利于房地产市场的持续健康发展。同时，较短的城镇土地使用年限规定(40—70年不等)，容易引发开发商的短期行为和投资购房者的顾虑。
(四)行政管理体制不健全。
从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、职责不清、效率低下诸问题，直接损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门，对土地市场的服务、监督不到位，造成土地市场信息不对称，一定程度上阻碍了土地市场的发育。同时，由于政府职责越位或缺位，管理分工混乱以及监督流于形式，不免为一小撮腐败分子进行权钱交易开了方便之门，严重损害了政府形象。
以上各种突出问题的产生，其原因是多方面的。有客观的，如有限的土地资源与社会经济快速发展的矛盾，也有主观的，如观念和认识上的问题，等等。关键的问题是认识观念偏差，经济利益驱动；土地供应体制及其保障机制存在缺陷。违法的低成本导致土地不法行为不断产生，甚至愈演愈烈
三 城市土地利用规划的制定
1.基于系统协同视角的城市土地利用规划原则
城市作为一个开放的复杂系统，它由许多子系统构成，如经济子系统、教育子系统、科技子系统、人口子系统、城市用地子系统等。按照系统协同学理论，一个复杂系统只有内部各个子系统协同发展，才有可能实现系统宏观层面的有序发展。这里的协同发展是指系统及系统内部子系统之间的相互适应、相互协作、相互配合和相互促进，耦合而成的同步发展的良性循环态势的过程。协同发展不是单个系统的事情，而是一种“整体性”、“综合性”和“内生性”的同步发展的聚合。它是若干个子系统之间动态地相互促进、相互作用的关系及其程度的反映。城市土地作为城市生态系统的一个子系统，它的利用规划不能仅限于自身系统，出现什么问题治理什么问题，而应当着眼于整个城市系统的和谐发展，与其他子系统紧密协作，才有可能从根本上改变城市土地利用过程中存在的问题。因此，一个城市的用地规划应当以促进城市的整体系统有序发展与土地自身系统的集约利用为原则。
首先，城市土地利用规划要以城市整体发展战略为总领，满足、协调各子系统的用地需求。城市系统的发展，需要各个经济、社会子系统战略的支持，如制定相应的经济、教育、科技等方面的发展战略，控制人口的增长与分布，建设城市交通系统等。城市土地作为城市的一个子系统，它同时还是城市社会、经济和生活等各项活动的载体，各项经济、社会发展指标将落实到土地的开发利用上。因此，一个城市的土地利用规划，要与城市的经济、社会活动紧密衔接、共同发展，才能保证土地规模的扩张与用地结构及社会经济发展相协调，促进城市系统的有序发展。
城市土地利用规划
其次，城市土地利用的规划要协调好用地子系统内部各类型用地之间的相互关系，保证各类用地合理布局、集约利用。即一方面要合理安排各类用地的比例布局，如居住用地、公共设施用地、工业用地等，以满足各部门土地的利用需求，使各部门协调发展，保证获得最佳的土地利用收益率；另一方面，要对各类土地的集约利用情况进行控制，充分发挥土地的集聚效应，避免城市用地子系统的盲目扩张。
2.城市土地利用规划的制定建议
按照促进城市系统有序发展及土地集约利用的原则，城市土地利用规划作为一项系统工程，应当由土地部门、城市规划部门共同负责编制，经济发展委员会、发展与改革委员会等经济职能部门以及各类土地使用部门参与编制。规划的编制要遵循客观性、科学性与可操作性原则，使规划能够真正对城市土地利用的控制起到实效。
（1）完善我国城市土地使用制度的建议
(一)加强产权界定，健全和创新土地产权法律制度。
对城市土地产权制度创新的问题，理论界、行政主管部门已探讨多年，见仁见智。面对产权界定不清带来的种种问题，笔者认为以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择，这样产权界定较为清楚，加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过，其构建和实施也就有了国家法律的保障。
(二)改单土地供给计划，优化土地资源配置。
首先，要改革土地供给的行政性审批制度，打破政府对土地一级市场的垄断，扩大土地的市场化配置范围。其次，国土资源管理部门要继续推行经营性用地的“招拍挂”，促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善，营造公开、公平、公正的土地市场。再次，要继续清理闲置土地，进一步盘活存量，提高土地实际供应总量和利用效率；并加快建立土地收益基金制度。最后，要完善土地法律和规划，严格界定公益性用途和经营性用途，依法保障公共利益与公民私有财产。
(三)调整城市规划和土地利用规划，建立项目用地控制指标。
1．要解决城市土地利用结构不合理问题，就必须对我国两大规划进行调整和协调。具体要做好以下几点：一是要加强土地利用规划法制建设，尽快制订《土地利用规划条例》诸相关法规，要确立土地利用规划的政府行政决策与法规地位，实行规划许可等有效控制手段。二是要改变规划的大而全思想，进一步提高规划编制的技术含量和效率。三是要协调好两大规划的编制和审批，以健全规划内容、提高规划权威、统一技术规范、完善规划体系。四是要建立土地利用规划的公众参与制度和专家咨询制度，加强规划决策的科学化和民主化，落实科学发展观。五是要强化对土地利用规划实施情况的跟踪调查和评估，适时开展规划的修编调整。
2．要建立项目用地控制指标，保持用地结构的合理性。土地市场结构性过剩是土地市场管理的难点，也是土地资源浪费最严重的表现之一。政府可通过建立科学的项目用地控制指标，增加土地供应的层次性，遏制某些用地过度，提高土地资源整体集约利用程度。
(四)限定拍卖出让土地使用权的适用范围，合理延长居住用地的使用年限。
进一步用地方立法形式具体细化土地以招标、拍卖或挂牌方式出让的不同适用范围，法规可以规定：闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地，宜采用拍卖方式转让其土地使用权；而一般熟地的使用权出让、转让则主要应以招标方式为之。建议合理延长出让土地的使用年限。虽然正在征求意见的物权法草案一旦获通过，其中对土地使用期限届满前可申请续期的规定可望缓解这一难题，但立法仍须有更直接、明确的规定。
(五)完善土地收购储备管理，改革城市土地租税费体系。
1．土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。建立这一制度的主要作用在于调节土地供需总量，即在市场低迷时，吃进部分土地，增加土地的需求总量；反之，于计划之外释放部分土地，扩大土地供给。具体而言，首先，政府可以更好地运用经济的、行政的、法律的手段，将分散状态的土地使用权逐步归集于“土地储备库”，根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划等，对经营性土地的供应数量、结构、布局，价格、时间等进行有效控制，做到定性、定量、定位、定时供应土地，达到城市土地利用的最优化。其次，改善土地供应方式和手段，对进入“土地储备库”的土地须有计划地做好供地前期开发工作，营造土地一级市场的公开、公正、公平竞争环境。
2．切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。对我国租税费改革的总体思路是“明租正税、优化结构”：一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能，正确界定租税费内涵、科学设定租税费种类与体系，避免重复交叉征税和税负不公。二是合理调整土地收益分配关系。三是严格租税征管，规范土地市场和调节土地资源配置。四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展状况相适应，要充分考虑纳税义务人的承受力。(姜爱林《国有土地分配与转让的现实状况、存在问题与解决对策》，载《财贸研究》2003年第2期第31页)
(六)转换政府职能，健全土地法律责任制度。
1．根据完善社会主义市场经济体制和落实科学发展观的要求，中央与地方政府应该分别正确履行政府职能。中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责；后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责，并贯彻统一的国家宏观调节政策。
2．坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法，推进国土资源行政工作法制化与程序化，建立权力制约机制，要强化国土资源的行政执法及其监督职能，突出解决有法不依、有令不行、有禁不止的问题，变事后查处为事前防范。
（2）深入开展城市土地用地现状调查
客观、准确的用地信息是土地利用规划编制的基础，在城市土地利用规划编制之前应当首先对城市的用地系统展开深入的调查，明确各类用地的数量、质量、分布、利用和权属状况。结合现代信息技术完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息数据库，对每类用地的用地指标、经济指标数据，如某类建设项目用地的人均占地面积、建筑密度、容积率、绿地率、单位面积产出、投资强度等进行详细存储。根据用地情况的变化，定期更新数据库，保证数据资料的系统性、准确性、及时性和连贯性，为各类土地管理决策提供科学依据。
（3）根据城市各经济、社会子系统发展战略，制定城市土地的利用指标
根据城市的经济发展方向及策略、教育发展战略、医疗发展战略等经济、社会子系统的发展要求，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）对土地分类，制定、调整居住用地、公共设施用地（其中包括行政办公用地、商业金融业用地、医疗卫生用地、科研教育设计用地等多个种类用地）、工业用地、对外交通用地、市政公用设施用地等各类土地的使用比例、用地强度及地理布局，针对不同的用地类型，选择适宜的指标，如人均占地面积、容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、绿地率等，对土地的集约利用进行控制，使之符合经济、社会发展的速度及需求。
（4）合理控制城市土地子系统内各类土地的使用
第一，重点控制工业用地，对建设项目实行准入制、限入制。
目前，工业用地在我国城市中还占有较大的比例，是城市经济发展与土地集约利用重点控制的对象。根据经济发展要求，对工业中各个行业的用地从项目容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、行政办公及生活服务设施所占比例、绿地率等方面进行控制，不同区域（区、县）根据土地的开发情况、经济发展情况，制定不同的指标标准，适当提高各类园区的标准。对于新建、改建项目及进驻各类园区的项目实行准入制，达不到相应集约用地标准的项目不予批准；而对于国家或城市产业调整政策中限制的处于落后水平的工业建设项目实行限入制，严格控制此类项目的建设，以达到用地系统总体效益最佳的目的。
第二，促进都市工业园区（楼宇）建设，鼓励有利于提高集约水平的用地方式。
都市型工业是随着城市的发展而出现的一种新型工业，主要指以大都市独特的信息流、人才流、现代物流、资金流等社会资源为依托，以产品设计、技术开发和加工制造为主体，能够在市中心区域生存和发展并与城市和生态环境相协调的、有就业、有税收、有环保、有形象的现代绿色工业。这些产业通常是劳动密集型、技术密集型、研究开发型和轻加工型产业，对用地无特殊要求，都市工业园区（楼宇）是这些产业的基本载体。都市工业园区（楼宇）同时容纳多个企业，通过园区项目设计一体化、公用工程一体化、物流传输一体化、环境保护一体化、园区管理服务一体化，有效提高土地的利用程度。城市用地规划中应当充分鼓励这类与经济发展步伐相吻合、集约程度较高的土地利用方式的发展，在原工业比较集中、市政基础设施配套能力和公共服务功能较强区域推进都市型工业园区（楼宇）建设。
第三，充分发挥市场机制作用，适度控制、优化布局。
市场机制在城市土地利用与布局方面发挥着重要作用。用地规划对于各类土地利用制定的控制指标，仅作为建设项目的准入标准，具体情况要依据市场的调节而定，不宜控制过死。例如，对于居住建设项目，开发商会根据市场情况合理制定项目的容积率，若容积率过低，会影响项目的利润，若容积率过高，违反了生态、宜居的原则，项目就会被市场淘汰。此外，随着土地市场的逐步开放，根据土地级差收益原理，工业项目会选择在市郊区域发展，商业、服务业则会向城市的中心地带聚集，以获得最佳的收益率，而居住建设项目用地也会随着商业、服务业的聚集而分布在次中心区域，使得城市的布局逐步得到优化，城市功能得以实现。
第四，用地规划编制因地制宜，突出城市特色产业。
每个城市所处的地理位置不同、占据的自然资源不同，因而具有不同的城市特色。城市土地利用规划在对土地利用进行集约控制的基础上，还要根据城市的定位及其具体特点，因地制宜，突出城市的特色产业、优势产业。例如，天津作为北方最大的港口城市，其物流产业相对发达，天津市“十一五”规划纲要指出要把滨海新区建设成为北方国际航运中心和国际物流中心。相应地，其城市土地利用规划就要根据这一优势，目标突出，加强物流行业的用地规划，对各类物流中心和物流园区的建设提出规划标准，规范、推进物流行业的建设。
（5）加强用地建设的事后监督、评价
要将各种土地利用活动限定在土地利用规划所规定的方向和范围之内，还要重视用地建设项目的后期监督与评价。对于后期建设与申请初期设计不相符合的项目，予以一定的处罚，避免土地使用者以各种名目、理由圈占土地，而进行低效开发，违反土地利用规划的宗旨。同时对各类已建成项目进行用地集约度与经济生态化评价，以检验土地利用规划的正确性与有效性，为下一期城市土地利用规划提供决策依据，以保障土地系统和社会整体长远利益的实现。
