（一）行政自由裁量权滥用的涵义 行政自由裁量权是现代行政法的一个基本概念，但却难以寻找到行政自由裁量权的统一概念
在国外一般称为行政裁量（administative disaetion）或行政裁量权，行政自由裁量权是我国学者的概念
我国关于行政自由裁量权理论的研究起步较晚
最早关于行政自由裁量权的论述是王岷灿先生在其主编的《行政法概要》中认为；“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当方法的是自由裁量的行政措施
”1可见当时对行政自由裁量权的界定强调了行政机关的自主选择性，而弱化了行政自由裁量权的法律约束性
王名扬先生在《美国行政法》一书中对行政自由裁量定义为“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择
根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动，行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法，时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内
”2从各学者的表达中不难看出，我国理论界对行政自由裁量权的内涵基本是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在法定权限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的情况下，自主行使的权力
综上认为，行政裁量权是指行政主体在法律、法规确定的原则、目的、精神范围和幅度内，在实施行政行为的过程中基于客观实际情况通过主观的合理判断而做出灵活选择的权力
行政自由裁量权具有如下特征：一是行政自由裁量权是行政机关的权力
它的主体是行政机关，它是行政机关所独有的一项职权，有别于司法审判中法官的司法自由裁量权
二是行政自由裁量权是权力主体的自由选择、自由判定最终确定其行为的权力
主体根据客观情况所需依据一定的价值标准并根据自己的意志判断而进行的 利益斟酌、权衡或衡量的活动
行政自由裁量权的行使是行政机关进行判断和选择的过程，其实质是行政机关在法定职权范围内享有的自由选择权，这是行政自由裁量权最显著的特点
3三是行政自由裁量权并非是一种不受控制的权力，它是在法律的原则、目的、范围、精神和幅度内的行政权力
可以说没有法就没有行政自由裁量权，行政自由裁量权是以法律的存在为其存在前提的
四是行政自由裁量权表现为两种情况：一是决定是否作为与不作为；二是在具体行政案件中选择不同的法定措施
1 （二）行政自由裁量权的失控问题 行政自由裁量权与其它行政权一样，在具体运行过程中，不可避免的产生两方面的作用
一方面，合理行使行政自由裁量有利于维护社会公共秩序，提高行政效率，满足国家管理社会和实现权能的需要 ；另一方面，不公正行使行政自由裁量权必然会损害行政相对人的合法权益，从而对行政法构成威胁
正如行政法学家施瓦茨曾经说过：“无限的自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为统治手段对自由更具破坏性
”2其形式主要表现在： （1）滥用自由裁量权在抽象行政行为中的表现： 一是少数规范性文件之间缺乏统一性
一些国家行政机关出于维护本部门利益，对制定的规章缺乏周密的论证，出现同一个问题、同一个事物表述不一，甚至相互抵触、相互矛盾
由于政出多门，一些规范性文件缺乏严格的审查程序，缺乏统一性，给具体执行机关在行政执法中带来困难
二是制定规范性文件的不严肃性
某些行政长官意识不强，在制定一些规范性文件时，不遵守程序，没有进行广泛的群众调查基础，极易损害行政相对人利益
在极度违背民意的情况下，不得不进行修改完善，出现“朝令夕改”的不正常现象
三是曲解法律法规，对法律或法规的外延规定不一致
在有些法律法规中，立法弹性较大，意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由
行政机关在选择和解释这些弹性规定时，必须根据法律法规的立法精神和目的，遵循惯例和先例，使之成为有一定标准和原则的规则
只有这样，社会才能稳定正常，行政管理相对人对行政机关的活动预测才会有一定的标准和参照系数，否则，就会形成行政机关对自由裁量权的滥用
（2）滥用行政自由裁量权在具体行政行为中的表现 首先对违法行为处罚显失公平，面对纷繁复杂的社会事务，为了提高政府机关的办事效率，我国许多法律法规都赋予行政主体在行使行政管理的过程中自由判断行为条件和自由选择行为方式以及自由做出决定的权力
其立法的目的是要求做到合理和公平，但是由于个别执法人员素质较低，在适用自由裁量权时往往超出一定的标准，范围和种类，从而造成对违法行为人实施行政处罚出现畸轻畸重的现象
其次，是执法不一，这是指行政机关在处罚违法行为时没有公正的运用法律，出现执法自相矛盾的情况，包括“同样案情，不同对待；不同案情，相同对待”两种情形
此外，指行政机关对同样的违法行为也存在着处理结果高低悬殊，无统一标准的情形
其次在具体行政行为中行政自由裁量行为前后不一
根据社会管理的需要法律赋予行政机关自由裁量权，除了提高政府机关行政效率外，更重要的是维护我国的政治、经济、社会稳定
但是个别执法部门的行政执法人员不是从法律授予该项权力的目的出发，而是从本部门，本地区的局部利益出发，以及考虑到违法行为人的社会关系，社会地位等因素，在适用自由裁量权时往往对同样的事实、情节、后果做出不一致的具体结果，在处罚的种类、幅度等方面偏差太大，这种明目张胆的滥用自由裁量权的做法，极易引起被处罚人的反感，造成行政处罚的被动局面
最后不履行拖延履行行政机关的法定职责
根据行政管理效率优先原则，行政执行主体在实施自由裁量权时，必须依照法律法规的规定主动积极的行使，履行法定职责，而对行政相对人来说，要求行政机关履行法定职责是一种权利，权利的行使没有行政机关职责的保护，特殊情况下将会给相对人个人、国家和社会的利益造成不可弥补的损失
在我国现行的法律法规中，对履行法定职责有时限要求的有两类：一是行政许可行为；二是行政保护行为
法律法规对于这两类行为的时限规定，有的明确，有的含糊，但无论哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权力，但在实践中，拖延或不履行其法定职责的情况时有发生，造成对自由裁量权的滥用
（三）行政自由裁量权的监督方式 1.立法上的监督 对自由裁量的监督方法与手段固然是多方面的，在对待行政自由裁量的监督问题上，许多人很自然的想到要加强立法，有人提出我国自由裁量权滥用的根本原因在于作为国家权力体系中心的立法权没能很好的承担起用立法规制行政权力的职责，法律规定的过于原则，法律弹性过大，不便操作
但是，详尽的法律并不意味着自由裁量权能为公民提供更大程度的法律安全与正义的保证，况且要求立法者预测所有可能出现的问题，并一一作出具体的规定，也不太可能，所以立法上的规定过于抽象难用于具体操作
2.行政内部的监督 在行政体系内部创设监督机制，也不是解决行政自由裁量权的根本方法
行政方在行政法律法规的执行中作为主体的一方，其对执法过程的监督是有限的，容易引发信任问题
在现阶段，从行政机关内部自律着手，制定更加明确可操作的行政政策，加强内部执法监督以解决行政裁量的滥用问题，这种现象多少折射出行政机关解决自己问题的偏好，然而这种方法在操作时很难实现
3.司法上的监督 司法机关以第三方的身份介入是相对人请求救济的最为合理的途径，从行政体制之外，从法院的司法监督角度去解决行政自由裁量的滥用问题，更能保证自然正义和正当程序的实现
通过司法监督，更有利于维护相对人的利益
虽然自由裁量权的控制是个系统工程，需要立法的、行政的、司法的监督机制“多管齐下”，但是我们更应该抓住司法监督这一主要矛盾，建立一个健全的司法监督制度，以达到事半功倍的效果
人民法院运用国家权力机关赋予的审判职能在确认行政自由裁量权属于滥用的情况下，对行政机关自由裁量行为做出法律评价，对行政自由裁量权这一抽象静止的概念进行监督
对行政机关行使自由裁量权进行监督中，行政诉讼和检查监督是我国司法监督中主要的两种形式
行政诉讼
我国1990年颁布的《行政诉讼法》第54条规定“行政处罚显失公正的可以判决变更”，据《行政诉讼法》的规定，裁判的具体表现形式可以分为维持，撤销或部分撤销
责令重新做出行政自由裁量行为，限期履行法定职责，变更行政自由裁量行为5种，人民法院在对行政自由裁量行为进行裁判时，如果发现有严重滥用行政自由裁量权给行政管理相对人造成损失的，若构成《国家赔偿法》规定的条件，还应判令行政机关适当赔偿行政管理相对人的损失
检查监督
在司法监督中，人民检察院也扮演着一个重要角色，它可以监督行政机关及其工作人员是否正当行使职权，而且，当行政机关肆意行使自由裁量权出现违法形态时，检察机关便可以行政机关及其工作人员涉嫌职务犯罪向法院提起诉讼
同时人民检察院的监督功能还可以通过“维护公益的行政诉讼”来实 现
比如，行政机关的某种违法行为使国家，社会的公共利益受到损害，但此时又不确定受损害的具体对象而无人起诉;又如行政机关侵害相对人合法权益，原告不敢起诉或放弃起诉，而这种侵害又涉及公益或其他行政相对人合法权益的，人民检察院应当作为公共利益的代表，以国家名义提起行政公诉
行政机关及其工作人员的违法或犯罪行为很大程度上都是滥用行政自由裁量权的后果，因而，加强检察机关的监控无疑为行政自由裁量权的行使多了一条规制防线，无论行政自由裁量权的滥用是否涉及具体，确定的对象，都有可能将之提上司法监督的程序
（四）行政自由裁量权司法监督的意义 当今，对行政自由裁量行为的司法监督已经成为行政法的核心内容，确立法院对行政自由裁量权进行司法监督具有重要意义
第一，司法监督能够有效的控制行政自由裁量权的滥用
“行政机构在法治下行事，也常常不得不行使自由裁量权，正如法官在解释法律时要行使自由裁量权一般
然而，这是一种能够且必须受到控制的自由裁量权，而控制方式便是由一个独立的法院对行政机构经由自由裁量权而形成的决定的实质内容进行审查
”通过司法监督可以使合法的行政行为予以肯定，以国家司法权保障行政主体的合法行政；可以对违法的或不当的行政行为，通过公开的程序予以纠正，维护相对人的合法权益，增强行政主体的廉洁性，促使其依法行政，提高行政效率
第二，权力的运行历来都是一把“双刃剑”，违法或不适当行使自由裁量权会不同程度的侵犯相对人的权益，因此，建立健全司法监督制度，适当羁束行政机关的自由裁量权，对行政管理的程序和实质进行规范和控制，对全面、有效、彻底的保障相对人的合法权益具有重要意义
第三，司法监督有利于促进行政机关严格执法，提高行政管理的效能
司法机关依法定程序行使司法监督权，保证了裁判的合法性，同时，司法监督对违法的行政行为予以纠正，这就促进行政机关在运用行政自由裁量权时更加谨慎，以免滥用自由裁量权
对行政自由裁量权进行司法监督，不但不会侵犯行政机关的职权，而且会起到促进行政机关严格执法，提高行政管理的效能的作用
第四，对行政自由裁量权膨胀的司法监督，是经济、社会、法治发展的客观要求，行政自由裁量权的存在有其广泛的社会根源，对现代社会发展起巨大作用，但其对法治公民权的侵犯也是不容忽视的，建立充分的法律保障，阻止政府滥用权力，加强对行政自由裁量行为的司法监督，对其进行有效的审查和监督，从而制约行政自由裁量权的滥用和不当行使，对建立良好的社会运转机制，维护公共利益，保障法治，促进经济社会的协调发展具有不可估量的作用
